92號文之后---再議項目資本金

前 言

在2017年11月1日舉辦的第三屆中國PPP融資論壇上，財政部金融司王毅司長在論壇指出：“政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。資本金之外可以去融資，但資金結構必須合理�！薄安荒茏屨�府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金”。

話音剛落，11月16日，財政部發布了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），在應從項目管理庫予以清退的情形中，有一條與項目資本金有關：“違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的”。

其實，項目資本金并不是一個新問題，在PPP項目的實際操作中，一直就存在分歧和爭議，這次92號文，由于這個問題成為從項目管理庫”予以清退“的情形之一，而成為大家討論的焦點之一。

一、如何理解“以債務性資金充當資本金”？

筆者認為，從“是誰的債務”的角度，可分為以下三種情況：

第一種情況：以項目公司的債務性資金充當資本金；

第二種情況：以社會資本的債務性資金充當資本金；

第三種情況：以政府方出資代表的債務性資金充當資本金。

資本金制度，源于《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號），該通知中對項目資本金早已有定義： “投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回�！�

二、第一種情況“以項目公司的債務性資金充當資本金”

筆者認為，對項目而言，債務性資金，無論項目盈虧均應償還本息，計入項目主體的債務，非債務性資金應是權益性投資，根據項目盈虧情況獲得投資收益、承擔虧損風險，計入項目主體的所有權權益。凡是構成項目本身的負債的資金，都不符合國發〔1996〕35號文的規定。

同時，也屬于財辦金〔2017〕92號文所指的“以債務性資金充當資本金”的情況，后果是不能入庫或清理后予以退庫。

例如：下圖中，社會資本應出資資本金2.5億元，將其中1.5億元轉換為以股東借款形式提供資本金，形成“小股大債”。

                                     

三、第二種情況“以社會資本的債務性資金充當資本金”

國發〔1996〕35號文規定，社會資本方以貨幣方式認繳的資本金，其資金來源有：國家授權的投資機構及企業法人的所有者權益（包括資本金、資本公積金、盈余公積金和未分配利潤、股票上市收益資金等）、企業折舊資金以及投資者按照國家規定從資金市場上籌措的資金。

從該條規定看，“投資者按照國家規定從資金市場上籌措的資金”，本身就是資本金的來源之一，因此，筆者認為，社會資本方合法融資借來的“債務性資金”，以權益性投資方式投入項目，承擔項目的投資風險、獲取投資回報的，并不違反國發〔1996〕35號文的規定。

如下圖所示，社會資本通過金融機構融資用于資本金出資：

                                             

財辦金〔2017〕92號文所指的“以債務性資金充當資本金”是否包括“以社會資本的債務性資金充當資本金”的情況呢？

筆者認為，財辦金〔2017〕92號文，全稱是《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，是從項目庫管理的角度出發作出的規定，其解釋權也屬于財政部，如果資本金不符合該文件的要求，導致的后果是“不得入庫”或“清理出庫”，在清理已入庫項目過程中具體把握，對于資本金不符合要求的項目而言，如果是股東借款，則將債務性資金轉換為權益性資金相對容易實現。

在PPP實踐過程中，通常社會資本都有“小股大債”、“資本金提前退出”的考慮，政府方為了吸引社會資本，或者說某些政府方并不關心這個問題，從而在編制PPP項目實施方案時也會安排更容易被社會資本接受的資本金結構，從而出現了“小馬拉大車”的情況。

正如叫停購房首付貸、嚴控消費貸流入房地產領域， 是為了防范房地產泡沫和金融風險一樣，對資本金來源進行“穿透核查”和去杠桿，筆者認為這個方向更符合第五次金融工作會議提出的防控金融風險的要求。

因此，在資本金問題上，筆者建議PPP參與各方審慎對待，從嚴掌握，不要以“債務性資金充當資本金”，避免出現 “不得入庫”或“清理出庫”的風險，也避免由于金融機構認為資本金不合規而給項目融資帶來障礙。

四、第三種情況：以政府方的債務性資金充當資本金

                                              

按照國發〔1996〕35號文規定，政府方可以用于項目資本金的資金來源包括：“投資者以貨幣方式認繳的資本金，其資金來源有：各級人民政府的財政預算內資金、國家批準的各種專項建設基金、“撥改貸”和經營性基本建設基金回收的本息、土地批租收入、地方人民政府按國家有關規定收取的各種規費及其它預算外資金；”

政府方的資本金資金來源就是上述內容，不能違規融資作為項目資本金，也不能利用PPP項目違規舉債。但是當政府方面臨資本金不足時，為了推進某些項目，也可能通過各種融資方式解決資本金。筆者也曾看到過某些所謂“PPP項目資本金解決方案”，但無非是巧立名目引誘政府方違規融資，試圖從PPP項目中謀取套利空間。

五、資本金的合規組成

在參與PPP項目過程中，筆者看到的項目資本金來源，分別有“項目資本金=注冊資本”、“項目資本金=注冊資本+資本公積” 、“項目資本金=注冊資本+股東借款”、“項目資本金=注冊資本+非股東借款”、“項目資本金=注冊資本+資本公積+借款”。

筆者認為，符合國發〔1996〕35號文以及財辦金〔2017〕92號文要求的項目資本金，最無爭議的是“項目資本金=注冊資本”（如下圖），其次是“項目資本金=注冊資本+資本公積”，其他都因為構成項目主體的債務性資金而不能滿足合規要求。

例如，下圖中項目資本金3億元均為股權出資。

                                           

例如，下圖中通過基金作為聯合體成員，以股+債方式投資到項目公司，其中股權方式出資1.5億元，各方股東合計股權出資為3億元。

                                        

六、金融機構對資本金的審查

國發〔1996〕35號文規定對此也作了規定：“有關銀行承諾貸款后，要根據投資項目建設進度和資本金到位情況分年發放貸款�！�、 “對資本金未按照規定進度和數額到位的投資項目，投資管理部門不發給投資許可證，金融部門不予貸款�！� 對將已存入銀行的資本金挪作它用的，在投資者未按規定予以糾正之前，銀行要停止對該項目撥付貸款。

結合財辦金〔2017〕92號文“不得入庫”或“清理出庫”的規定，金融機構在給社會資本或PPP項目提供融資時，應當核查資本金的到位情況，避免為資本金提供融資，避免為不合規項目提供融資，已經融資的近期應關注項目的清理整改情況，提前做好解決方案。

控制PPP項目的資本金比例，有利于控制PPP項目投資的杠桿比率，有利于控制PPP項目風險向金融體系傳導和擴散，防范金融風險。

PPP項目中的投融資形式多樣，由于時間倉促，本文探討內容難免有疏漏，歡迎大家批評指正。